為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提高科學(xué)決策水平，國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)和環(huán)境保護(hù)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“兩委”)應(yīng)運(yùn)而生。“兩委”成立以來(lái)，匯聚了一大批我國(guó)環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的院士、專家和知名學(xué)者，從多視角、多層次、多維度為環(huán)保工作全面建言獻(xiàn)策，在環(huán)境重大戰(zhàn)略問題及解決群眾身邊突出環(huán)境問題等方面，發(fā)揮了重要的智庫(kù)作用。
背景
土壤是人類賴以生存的主要資源之一，根據(jù)2014年環(huán)保部和國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》(以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》)，我國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位占比分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，調(diào)查點(diǎn)位覆蓋全部耕地。我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)起步于“十一五”，發(fā)展于“十二五”，隨著《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“土十條”)的發(fā)布，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間將會(huì)有長(zhǎng)足的發(fā)展。
土壤修復(fù)資金需求量大，且過度依賴于政府，制約著我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2014—2016年，中央財(cái)政下達(dá)的土壤污染防治預(yù)算資金分別為19.90億元、37.00億元和90.89億元。2014年我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)約有200億元的市場(chǎng)規(guī)模，由國(guó)家支持的修復(fù)資金所占比例為75.3%，其余資金來(lái)自污染企業(yè)和地產(chǎn)企業(yè)，而用于耕地修復(fù)的資金約為50億元，占比為25%，僅占很小比例。另?yè)?jù)江蘇省環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院發(fā)布的《2015年土壤修復(fù)市場(chǎng)年中盤點(diǎn)》，截至2015年6月1日，我國(guó)正在開展的土壤修復(fù)工程類及調(diào)查評(píng)估類項(xiàng)目共16.5億元投資金額中，耕地修復(fù)僅占7.1%。雖然土壤治理專項(xiàng)撥款金額成倍增加，但仍不能彌補(bǔ)我國(guó)土壤修復(fù)的資金缺口，可用于耕地修復(fù)的資金就更少。
“土十條”耕地修復(fù)需求解析
“土十條”提出了污染耕地的修復(fù)目標(biāo)，核心是改善土壤環(huán)境質(zhì)量，出發(fā)點(diǎn)為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物。
“風(fēng)險(xiǎn)管控”一詞在“土十條”中被提到7次，“風(fēng)險(xiǎn)管控”主要指管控污染耕地對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，確立了以風(fēng)險(xiǎn)管控為主導(dǎo)思想的污染耕地修復(fù)原則。“土十條”將未污染和輕微污染的耕地劃為優(yōu)先保護(hù)類，輕度和中度污染的耕地劃為安全利用類，重度污染的耕地劃為嚴(yán)格管控類。該污染耕地的類別劃分與《公報(bào)》中的類別劃分完全一致，并且《公報(bào)》中調(diào)查點(diǎn)位覆蓋了全部耕地，就此可推算出我國(guó)輕微、輕度、中度和重度污染耕地面積分別為185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依據(jù)“土十條”規(guī)定，到2020年，輕度和中度污染耕地的安全利用面積達(dá)到26667千米2；重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭(zhēng)達(dá)到13333千米2；重度污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到6667千米2。若“土十條”能夠順利推進(jìn)，并且對(duì)面積為185333千米2的輕微污染的耕地進(jìn)行有效保護(hù)，受管控和治理的污染耕地總面積為232000千米2，則受污染耕地安全利用率將達(dá)到88.55%，將基本實(shí)現(xiàn)“到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右”的目標(biāo)。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上”的目標(biāo)，則應(yīng)在完成2020年目標(biāo)的前提下，至少應(yīng)再實(shí)現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。到21世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)?，F(xiàn)階段，污染耕地修復(fù)措施主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管控的層面上，對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量改善的作用較小。
“土十條”中提到的耕地修復(fù)的具體措施主要包括：一是對(duì)于優(yōu)先保護(hù)類耕地，劃為永久基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，嚴(yán)格控制新建污染企業(yè)以及對(duì)現(xiàn)有企業(yè)提標(biāo)升級(jí)改造；二是對(duì)于安全利用類耕地，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)；三是對(duì)于嚴(yán)格管控類耕地，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，開展輪作休耕制度、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等試點(diǎn)工作，以及利用植物修復(fù)或者常規(guī)修復(fù)手段進(jìn)行重金屬污染耕地修復(fù)。“土十條”是在我國(guó)耕地污染較為嚴(yán)重的背景下出臺(tái)的，以管控耕地污染帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)為近期目標(biāo)，不具有徹底改善耕地質(zhì)量的政策目的，僅提出了到21世紀(jì)中葉“土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，但尚未提出可操作性的具體措施。此次，“土十條”以風(fēng)險(xiǎn)管控為主，分階段推進(jìn)，突出重點(diǎn)區(qū)域，所以耕地修復(fù)的投資成本將會(huì)因地而異。
耕地修復(fù)資金需求
耕地修復(fù)資金需求的解析思路完全按照“土十條”的目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行。根據(jù)國(guó)內(nèi)已有耕地污染修復(fù)的案例，修復(fù)技術(shù)主要包括農(nóng)藝調(diào)控、植物修復(fù)、常規(guī)修復(fù)三種方法，耕地修復(fù)資金需求量計(jì)算公式，如下所示：
耕地修復(fù)資金需求量=∑耕地修復(fù)面積×耕地修復(fù)單位成本
實(shí)現(xiàn)2020年目標(biāo)的資金需求
安全利用。“土十條”中，對(duì)于耕地安全利用的標(biāo)準(zhǔn)并未明確界定。事實(shí)上，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)是最可靠的安全利用方式，對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控成本中就包括較高的耕地修復(fù)成本。然而從另一個(gè)角度來(lái)看，即便耕地土壤環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，也可以通過改變種植農(nóng)作物類別或其用途、控制這類耕地上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的市場(chǎng)流通等方式實(shí)現(xiàn)安全利用，其對(duì)應(yīng)的耕地修復(fù)成本就會(huì)低很多。本文根據(jù)“土十條”中將輕、中度污染耕地劃為安全利用類的規(guī)定，界定污染耕地的安全利用為經(jīng)過防治后的污染耕地，對(duì)人體健康、作物生長(zhǎng)和糧食安全等不會(huì)造成危害，其中糧食生產(chǎn)重金屬不超標(biāo)是輕中度重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管控的重要階段性指標(biāo)。需要說(shuō)明的是，即便在本文中對(duì)安全利用做了明確表述，也不可避免實(shí)踐中以安全利用為目標(biāo)耕地修復(fù)投資的不確定性。
根據(jù)2016年永清環(huán)保中標(biāo)長(zhǎng)沙望城區(qū)重金屬污染耕地修復(fù)項(xiàng)目公告，中標(biāo)金額為7958.9萬(wàn)元，開展總計(jì)157.33千米2的整區(qū)分區(qū)分級(jí)治理，每年的修復(fù)成本為50.6萬(wàn)元/千米2。到2020年，達(dá)到26667千米2輕度和中度污染耕地安全利用目標(biāo)的修復(fù)資金總需求為680億元。
替代種植或退耕還林還草。到2020年，重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭(zhēng)達(dá)到13333千米2。替代種植或退耕還林還草措施本質(zhì)上是通過改變?cè)瓉?lái)作物種植結(jié)構(gòu)，輔以植物修復(fù)的技術(shù)手段對(duì)重度污染土壤進(jìn)行修復(fù)。植物修復(fù)在國(guó)內(nèi)已有成功案例：2009年，處理日本遺棄化學(xué)武器引起的耕地有機(jī)砷污染土壤，成本為3000～4500萬(wàn)元/千米2；2015年，以植物修復(fù)手段為主，廣西環(huán)江共計(jì)修復(fù)污染耕地0.85千米2，中央專項(xiàng)資金支持2450萬(wàn)元，處理成本為2871萬(wàn)元/千米2。另外，根據(jù)中國(guó)網(wǎng)報(bào)道的專家估計(jì)數(shù)據(jù)，采用植物修復(fù)法修復(fù)土壤，修復(fù)成本約為3000萬(wàn)元/千米2。假設(shè)至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代種植和退耕還林還草，那么平均每年付出的成本是200萬(wàn)元/千米2。保守估計(jì)至2020年通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草治理13333千米2的重度污染區(qū)的資金需求為1333億元。
污染耕地修復(fù)。到2020年，受污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到6667千米2。根據(jù)我國(guó)示范工程，耕地修復(fù)的常規(guī)修復(fù)方法平均成本為7500萬(wàn)元/千米2，最低成本為4500萬(wàn)元/千米2[4]，植物修復(fù)技術(shù)是一種低成本的綠色修復(fù)技術(shù)，修復(fù)成本約為3000萬(wàn)元/千米2。修復(fù)周期按照15年計(jì)，保守估計(jì)至2020年治理和修復(fù)6667千米2耕地的資金需求為667億元。
綜上所述，保守估計(jì)至2020年包括安全利用、替代種植、退耕還林還草和修復(fù)治理措施等在內(nèi)的耕地修復(fù)的資金需求量為2680億元。
實(shí)現(xiàn)2030年目標(biāo)的資金需求
《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上”。要求在完成2020年目標(biāo)的前提下，至少應(yīng)再實(shí)現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。參照永清環(huán)保中標(biāo)的標(biāo)的成本506萬(wàn)元/千米2(修復(fù)時(shí)間以10年計(jì))，43333千米2輕度、中度污染耕地的安全利用成本為2193億元。假設(shè)到2030年開展修復(fù)治理工程措施的污染耕地將得到徹底修復(fù)，那么進(jìn)行替代種植或退耕還林還草、修復(fù)治理的資金量分別為1333億元、2667億元。綜上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修復(fù)的資金需求總量為6193億元。
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